摘 要：校院兩級管理體制改革是全面深化大學(xué)綜合改革、完善大學(xué)內(nèi)部治理體系的一項重要內(nèi)容，其核心是通過調(diào)整校院兩級管理的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)，結(jié)合事權(quán)下放財權(quán)、人事權(quán)，落實學(xué)院辦學(xué)自主權(quán)，使學(xué)院真正成為辦學(xué)實體。校院兩級管理體制改革是一項系統(tǒng)改革，在推進過程中要明確領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，找準(zhǔn)改革著力點，堅持問題與目標(biāo)相結(jié)合的導(dǎo)向，整體設(shè)計改革方案，做好改革風(fēng)險評估。

關(guān)鍵詞：大學(xué)；內(nèi)部管理；體制改革

在我國建設(shè)高等教育強國、全面實施“雙一流”建設(shè)進程中，推進校院兩級管理體制改革，調(diào)整校院兩級的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)，落實學(xué)院辦學(xué)自主權(quán)，下移管理重心，變“校辦院”為“院辦校”，使學(xué)院真正成為辦學(xué)實體，可以充分調(diào)動學(xué)院的辦學(xué)積極性和主動性，有效激發(fā)學(xué)院的辦學(xué)活力、內(nèi)生動力和發(fā)展?jié)摿Γ顚W(xué)院自覺爭創(chuàng)一流，從而推動學(xué)校整體高質(zhì)量發(fā)展，提高大學(xué)的整體競爭力。

大學(xué)內(nèi)部管理現(xiàn)存的主要問題

新時代，隨著我國高等教育辦學(xué)規(guī)模基本保持穩(wěn)定，內(nèi)涵發(fā)展、自主創(chuàng)新、全面提高教育質(zhì)量成為我國高等教育發(fā)展的中心任務(wù)。高等教育的高質(zhì)量發(fā)展，需要與之相適應(yīng)的大學(xué)內(nèi)部管理體制機制做保障，但我國大學(xué)內(nèi)部管理中存在的一些普遍性問題，在一定程度上影響了高等教育中心任務(wù)目標(biāo)的實現(xiàn)。主要表現(xiàn)為以下五個方面：一是校院兩級管理權(quán)責(zé)劃分不夠合理。學(xué)院一級被賦予的事權(quán)與所掌握的財權(quán)、人事權(quán)不匹配，辦學(xué)重心偏向?qū)W校層級，學(xué)院沒有真正成為辦學(xué)實體，直接影響了學(xué)院辦學(xué)的積極性和主動性。二是目標(biāo)與任務(wù)導(dǎo)向問題。校部機關(guān)、學(xué)院與學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)個人的聘期目標(biāo)任務(wù)都不夠清晰具體，沒有落實到具體的人身上，主要建設(shè)工作任務(wù)責(zé)任主體不明確，影響了大學(xué)辦學(xué)績效的提高。三是內(nèi)部日常管理存在的問題。大學(xué)內(nèi)部管理多呈現(xiàn)條塊分割局面，管理碎片化、項目化，“頭重腳輕”。校部機關(guān)雖掌握大量辦學(xué)資源，但易陷入紛繁復(fù)雜的具體事務(wù)中，不能將主要精力放在抓戰(zhàn)略發(fā)展、宏觀管理和對學(xué)院辦學(xué)的監(jiān)督上；而學(xué)院的日常工作則疲于應(yīng)付上級具體事項的要求，不能將主要精力投入教學(xué)科研的建設(shè)與創(chuàng)新上。看似校院兩級工作任務(wù)都很繁重，但很多工作質(zhì)量不高、效率低下。四是編制與合約問題。大學(xué)內(nèi)部定崗、定編制度缺失，導(dǎo)致工作一直沒有執(zhí)行到位。編制內(nèi)合約管理、聘期管理多有名無實、形同虛設(shè)，進人指標(biāo)、職稱指標(biāo)、績效分配等存在“大鍋飯”問題。五是業(yè)績激勵問題。教學(xué)、科研、社會服務(wù)和管理崗位的激勵體系不夠健全，不能很好激勵學(xué)院和全體教職員工爭創(chuàng)一流。

總體來說，當(dāng)前不少大學(xué)內(nèi)部管理的現(xiàn)狀：該放的沒有放下去，該管的沒有管好；校院兩級沒有形成合力，辦學(xué)效益沒有充分發(fā)揮出來。在國家建設(shè)高等教育強國和全面實施“雙一流”建設(shè)的背景下，當(dāng)前的校院兩級管理體制機制已經(jīng)不能很好地適應(yīng)形勢發(fā)展的要求，不能充分調(diào)動和激發(fā)學(xué)院與全體教職工的工作積極性、主動性和創(chuàng)造性，不利于學(xué)院與教職工爭創(chuàng)一流。因此，與時俱進地對現(xiàn)有校院兩級管理體制進行優(yōu)化和改革，是實現(xiàn)大學(xué)高質(zhì)量發(fā)展的重要前提條件。

校院兩級管理體制改革要達成的目標(biāo)

校院兩級管理體制改革的難點在于如何破解校院兩級之間權(quán)責(zé)的“零和博弈”。從本質(zhì)上說，校院兩級管理體制改革就是校部職能管理部門與學(xué)院之間的一次權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)的再分配，就要求學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者具有戰(zhàn)略和全局眼光，為大學(xué)的整體和長遠發(fā)展考慮，重新思考現(xiàn)代大學(xué)制度下學(xué)校與學(xué)院的關(guān)系，前瞻性地整體籌劃改革大局，轉(zhuǎn)變辦學(xué)管理模式，下定決心賦予學(xué)院應(yīng)有的辦學(xué)權(quán)力，下移管理重心，使學(xué)院真正成為戰(zhàn)略謀劃的重要參與方，在與學(xué)校達成共識的戰(zhàn)略框架下更加自主地開展辦學(xué)活動，只有真正變“校辦院”為“院辦校”，才能推動大學(xué)整體高質(zhì)量發(fā)展。

校院兩級管理體制改革是全面深化大學(xué)綜合改革、完善大學(xué)內(nèi)部治理體系、建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的一項重要內(nèi)容，是完善大學(xué)內(nèi)部管理體制機制的重要切入點。改革的出發(fā)點是激活學(xué)院的辦學(xué)活力，改革的突破點在于“放管服”相結(jié)合，以“放”為主、“管服”跟進，結(jié)合事權(quán)下放財權(quán)、人事權(quán)，帶動人才培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)、師資隊伍建設(shè)、科學(xué)研究、國際化等大學(xué)主要工作的系統(tǒng)改革，全面提高大學(xué)內(nèi)部管理質(zhì)量。因此，改革要達成的目標(biāo)是：通過系統(tǒng)改革，使學(xué)院成為擁有較大辦學(xué)自主權(quán)的責(zé)任實體，最終建立起“權(quán)責(zé)清晰、目標(biāo)明確、制度規(guī)范、考核標(biāo)準(zhǔn)完善、激勵體系健全的校院兩級管理體制機制”，逐步使校院兩級的關(guān)系由簡單的行政隸屬關(guān)系變?yōu)閷M織目標(biāo)高度認(rèn)同的緊密型戰(zhàn)略同盟關(guān)系，學(xué)校辦學(xué)充滿活力、富有效率，促進學(xué)校科學(xué)健康發(fā)展。

國內(nèi)大學(xué)多樣化的改革模式

目前，國內(nèi)大學(xué)在推進校院兩級管理體制改革方面，盡管采用的改革路徑、側(cè)重點和改革模式各不相同，但有一個基本的共同出發(fā)點，即各改革院校都是緊密結(jié)合各自的辦學(xué)特色、發(fā)展水平和辦學(xué)實際，找準(zhǔn)學(xué)校發(fā)展中存在的主要問題來推進改革的。

1.完善聘約模式

以北京大學(xué)為代表，其主要做法是明確學(xué)院發(fā)展目標(biāo)，按照一流大學(xué)、一流管理、一流學(xué)者的標(biāo)準(zhǔn)完善教師聘期合約、考核與晉升標(biāo)準(zhǔn)，按照一流管理者的標(biāo)準(zhǔn)聘請院級領(lǐng)導(dǎo)，明確黨政領(lǐng)導(dǎo)班子職責(zé)分工和運行機制，依托系級學(xué)術(shù)機構(gòu)充分發(fā)揮教師在學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究等方面的作用，推動資源配置向院系傾斜，充實院系行政服務(wù)力量。同時，轉(zhuǎn)變校部機關(guān)職能，探索管理服務(wù)部門與院系行政隊伍條塊結(jié)合的“矩陣式”和“派駐制”管理模式，推動校部機關(guān)改革。按照“管辦分離”和“收支兩條線”原則，剝離管理服務(wù)部門的直接辦學(xué)職能和成本補償服務(wù)項目。

2.目標(biāo)協(xié)議模式

以上海交通大學(xué)和中山大學(xué)為代表，其校級領(lǐng)導(dǎo)與院級領(lǐng)導(dǎo)簽訂聘期協(xié)議書或責(zé)任書，實行協(xié)議授權(quán)、目標(biāo)導(dǎo)向管理，從“校辦院”轉(zhuǎn)變到“院辦校”。上海交通大學(xué)以“院為實體，預(yù)算改革，協(xié)議授權(quán)，目標(biāo)責(zé)任清單”的模式，選取試點學(xué)院推進改革。該校分兩步推進改革：一是推動綜合預(yù)算改革。試點學(xué)院提出學(xué)院年度預(yù)算，提交學(xué)校審核，批準(zhǔn)同意后，學(xué)校將經(jīng)費打包給學(xué)院，學(xué)院可在預(yù)算框架內(nèi)自主支配。二是以協(xié)議授權(quán)和目標(biāo)責(zé)任清單形式將部分權(quán)力下放給學(xué)院。建立了校院兩級在人事管理、人才培養(yǎng)、資產(chǎn)管理、科研管理等方面的一系列權(quán)責(zé)清單，并按責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的原則與各個學(xué)院簽訂了建設(shè)協(xié)議書，協(xié)議書中明確了校院雙方的權(quán)利與義務(wù)，并明確了學(xué)院在教學(xué)、科研等方面的建設(shè)目標(biāo)，學(xué)校按照授權(quán)協(xié)議對執(zhí)行情況進行抽查或定期核查，如發(fā)生嚴(yán)重問題，不僅收回相關(guān)權(quán)力，而且還要對院系負(fù)責(zé)人展開問責(zé)。

3.下放權(quán)力模式

以復(fù)旦大學(xué)為代表，按照“放管服”相結(jié)合的形式，下放權(quán)力，激活學(xué)院辦學(xué)活力。主要做法是精兵簡政、資源下放、強化監(jiān)管。復(fù)旦大學(xué)出臺了系列改革制度文件推進改革。一是對校級行政部門精兵簡政。把校部機關(guān)從42個精簡到33個，機關(guān)科室從125個精簡到83個，多出的行政人員分流到院系。二是辦學(xué)資源“打包”下放。一方面，下放人事權(quán)，學(xué)校一次性核定學(xué)院3年高級職務(wù)晉升總額和年度晉升名額，學(xué)院每年度可對本院高級職務(wù)晉升名額進行適當(dāng)調(diào)整。同時，預(yù)聘教師的引進、七級以下管理人員的職員職級評聘等均由學(xué)院按程序自行決定，報學(xué)校備案。另一方面，實施全額預(yù)算，財務(wù)處不再一一審批項目，而是每年直接向院系撥付三項經(jīng)費—基本運行經(jīng)費、基本發(fā)展經(jīng)費、重點發(fā)展經(jīng)費。其中，學(xué)院可根據(jù)預(yù)算自主統(tǒng)籌安排前兩項經(jīng)費；重點發(fā)展經(jīng)費則由學(xué)校統(tǒng)籌，教學(xué)科研經(jīng)費原則上不再轉(zhuǎn)撥，而是直接下達給學(xué)院。三是強化監(jiān)督機制。其主要包括：建立學(xué)院權(quán)力負(fù)面清單；實施會計委派制；擴大學(xué)院預(yù)決算信息公開，接受教代會監(jiān)督等。

4.財務(wù)導(dǎo)向模式

以武漢大學(xué)、廈門大學(xué)、華中師范大學(xué)、西北工業(yè)大學(xué)等校為代表，其主要做法是以財務(wù)管理和預(yù)算編制為突破口，學(xué)校財務(wù)管理模式由“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”逐步過渡到“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、集中核算”的運行模式，以財務(wù)預(yù)算改革帶動校院兩級管理體制改革。分級管理改革的核心是學(xué)校預(yù)算分為校級預(yù)算和學(xué)院預(yù)算兩級，按照厘定標(biāo)準(zhǔn)，下?lián)芙?jīng)費、加強統(tǒng)籌，形成“定額撥款＋專項補助＋績效撥款”的預(yù)算撥款模式，建立起“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、財力集中、財權(quán)下放、權(quán)責(zé)結(jié)合、財事結(jié)合、分級報賬、集中核算”的管理體制。

以武漢大學(xué)的財務(wù)預(yù)算管理改革為例，學(xué)校于2016年制定了《武漢大學(xué)院（系）級財務(wù)管理實施細(xì)則》，明確規(guī)定院（系）（以下簡稱“學(xué)院”）級預(yù)算是學(xué)校預(yù)算的重要組成部分，是學(xué)院根據(jù)各項事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和任務(wù)編制的年度財務(wù)收支計劃。學(xué)院編制預(yù)算方案必須包括：學(xué)院預(yù)算的內(nèi)容、學(xué)院預(yù)算的編制程序、學(xué)院收入預(yù)算項目、學(xué)校承擔(dān)的有關(guān)費用、學(xué)校的獎勵舉措、支出規(guī)定、績效獎勵，以及監(jiān)督、考核和獎懲規(guī)定等。其核心是明確了學(xué)院收入預(yù)算項目和學(xué)院支出預(yù)算項目。學(xué)院收入預(yù)算項目包括：普通本（專）科生學(xué)費和撥款收入、研究生學(xué)費和撥款收入、繼續(xù)教育學(xué)費收入、留學(xué)生學(xué)費收入、培訓(xùn)費收入、其他教學(xué)服務(wù)收入、科研服務(wù)收入、專項撥款和其他收入等。學(xué)院支出預(yù)算項目包括：人員經(jīng)費支出、日常運行支出、專項建設(shè)支出、科研支出和其他支出等。上述規(guī)定，特別是有關(guān)學(xué)院收入的明確規(guī)定，對于調(diào)動學(xué)院辦學(xué)積極性有很大的激勵作用。

5.學(xué)部學(xué)科模式

以北京師范大學(xué)為代表，其主要做法是調(diào)整院系成立學(xué)部，對標(biāo)學(xué)科、整合資源、創(chuàng)建一流。依托學(xué)部制改革，全面下放辦學(xué)自主權(quán)，簡化學(xué)校對學(xué)部的各類行政審批，給予學(xué)部更多的人事管理權(quán)、資源配置權(quán)、教學(xué)改革權(quán)等辦學(xué)自主權(quán)。根據(jù)學(xué)部學(xué)科建設(shè)和人才隊伍建設(shè)規(guī)劃，相關(guān)職能部處分別論證，提出并配置給學(xué)部相應(yīng)建設(shè)資源，并梳理各部門現(xiàn)有管理權(quán)限清單，可下放給學(xué)部自主管理的全部下放，建立配套的績效指標(biāo)和獎勵標(biāo)準(zhǔn)。以一級學(xué)科建設(shè)為導(dǎo)向，根據(jù)一級學(xué)科的建設(shè)層次、學(xué)科類型、學(xué)科規(guī)模、建設(shè)績效等因素投入經(jīng)費和職稱崗位指標(biāo)，支持各一級學(xué)科建設(shè)，建立學(xué)科建設(shè)責(zé)任制。

國內(nèi)著名院校改革的共同點表現(xiàn)為：以解決主要問題帶動學(xué)校內(nèi)部管理的系統(tǒng)改革；把二級學(xué)院作為辦學(xué)實體，明確界定校院兩級管理權(quán)限，下移管理重心，充分落實學(xué)院辦學(xué)自主權(quán)，實現(xiàn)事權(quán)與財權(quán)、人事權(quán)相匹配，校院兩級各自的權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)相一致；目標(biāo)責(zé)任制與激勵機制相結(jié)合，通過完善內(nèi)部管理制度體系，規(guī)范內(nèi)部管理運行機制，激發(fā)學(xué)院辦學(xué)內(nèi)生動力和創(chuàng)新活力，推動學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展。

有關(guān)改革的思考

1.改革必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)

校院兩級管理體制改革是一項系統(tǒng)性改革，需要全校上下形成合力，各項改革需要協(xié)同進行，才能扎實推進。為此，要統(tǒng)一全校思想和行動，成立由學(xué)校黨委書記和校長任組長的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和推進落實改革；成立由學(xué)校職能管理部門和學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)參加的專門改革工作機構(gòu)，統(tǒng)一實施改革。在改革的具體推進中，要在學(xué)校黨委的正確領(lǐng)導(dǎo)下，把握好改革的節(jié)奏與次序，處理好改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，可通過“制定改革方案和配套措施、選擇改革試點、總結(jié)完善提高、全面推進落實”四個階段，有序推進改革。

2.明確改革的著力點

每所高校都有自己的辦學(xué)歷史、辦學(xué)特色和發(fā)展特點，在啟動和推進校院兩級管理體制改革時，需要對學(xué)校的發(fā)展歷史、現(xiàn)狀和存在的問題進行一次全面深入的調(diào)查分析診斷，以找出在學(xué)校發(fā)展過程中校院兩級管理方面存在的主要問題，將解決主要問題作為改革的著力點，圍繞主要問題調(diào)整校院兩級權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)，優(yōu)化資源供給關(guān)系和政策供給關(guān)系，建立目標(biāo)驅(qū)動的激勵機制，通過解決主要問題并帶動解決其他內(nèi)部管理的問題，系統(tǒng)推進和落實改革，完善校院兩級治理體系與治理結(jié)構(gòu)，提升內(nèi)部治理能力。

3.改革應(yīng)堅持的原則

改革應(yīng)堅持四項基本原則：堅持“一院一策”，根據(jù)學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略和各學(xué)院發(fā)展實際，以爭創(chuàng)一流為導(dǎo)向，鼓勵學(xué)院差異化和多樣化發(fā)展；堅持“院為實體”，通過創(chuàng)新資源配置體制機制，授予學(xué)院辦學(xué)資源支配權(quán)，增強學(xué)院自身發(fā)展動力；堅持“權(quán)責(zé)匹配”，明確校院兩級管理權(quán)限和責(zé)任，用制度管人管事，實現(xiàn)學(xué)院建設(shè)目標(biāo)與辦學(xué)資源配置相匹配；堅持“分類支持”，學(xué)校根據(jù)各學(xué)院承擔(dān)的不同建設(shè)任務(wù)，向?qū)W院提供相應(yīng)的發(fā)展資源和政策支持。

4.整體設(shè)計改革方案

一是厘清校院兩級管理權(quán)責(zé)現(xiàn)狀，分析制約學(xué)校發(fā)展的管理制度障礙，堅持目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向相結(jié)合，調(diào)整校院兩級權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)，推動學(xué)校的財務(wù)、人事、教學(xué)、科研、國際化辦學(xué)和社會服務(wù)等管理制度和運行機制的系統(tǒng)改革。配合和服務(wù)校院兩級管理體制改革的推進，也需要制定學(xué)校職能管理部門機構(gòu)調(diào)整方案和工作考核辦法，對職能管理部門進行同步或后續(xù)改革，以解決新的管理體制建立后職能管理部門管理職能轉(zhuǎn)變的要求。二是測算學(xué)校可以用于改革的資金支持額度。任何改革必須有一定的資金支持，校院兩級管理體制改革也不例外。在整體設(shè)計改革方案時，對學(xué)校和每個學(xué)院近年的財務(wù)狀況做績效分析，摸清學(xué)校“家底”，測算可以用于支持改革的資金額度。三是圍繞校院兩級管理體制改革目標(biāo)，采取多種形式和方法，全面征求學(xué)院、校部職能部門、學(xué)校師生對改革的有關(guān)意見、建議和改革訴求，并研究借鑒國內(nèi)外著名院校的有關(guān)改革經(jīng)驗和做法，結(jié)合學(xué)校實際辦學(xué)情況，起草形成《校院兩級管理體制改革方案》（以下簡稱《方案》）。四是在全校范圍內(nèi)公開向全校師生和學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)全面征求對《方案》的意見和建議，不斷修改完善《方案》，并進行合法性審查，最終形成凝聚共識、切實可行、具有可操作性的《方案》。

5.建立完善的學(xué)院建設(shè)目標(biāo)責(zé)任體系

結(jié)合學(xué)校辦學(xué)實際確定改革主線，以目標(biāo)導(dǎo)向、協(xié)議授權(quán)、聘期合約和財務(wù)管理制度改革為抓手，校院兩級簽訂授權(quán)協(xié)議和學(xué)院建設(shè)目標(biāo)協(xié)議書，制定《學(xué)院整體工作績效考核辦法》《學(xué)院業(yè)績獎勵辦法》，健全管理制度和問責(zé)機制，完善學(xué)校授予學(xué)院權(quán)力和事項的監(jiān)管制度、手段和方法，建立起完善的學(xué)院建設(shè)目標(biāo)責(zé)任體系，從體制機制上保障學(xué)院實現(xiàn)自主發(fā)展，引導(dǎo)學(xué)院科學(xué)定位，辦出特色，爭創(chuàng)一流，激勵全體教職工積極投身改革。

6.充分做好改革風(fēng)險評估工作

校院兩級管理體制改革從根本上說是對現(xiàn)有管理格局的一次調(diào)整，改革方案主要是針對學(xué)校現(xiàn)行校院管理體制機制存在的問題而進行的，必然會觸動現(xiàn)有的利益格局，要使改革能扎實推進，必須對改革做好風(fēng)險評估工作，充分估計到可能遇到的矛盾和問題，提前做好對策，確保學(xué)校發(fā)展大局保持穩(wěn)定。（作者：郭德紅 林光彬 洪煜，單位：中央財經(jīng)大學(xué)發(fā)展規(guī)劃處，高教所）

本文系中央財經(jīng)大學(xué)2018年度黨建和思想政治工作理論研究課題“高校二級學(xué)院管理機制優(yōu)化研究—以中央財經(jīng)大學(xué)為例”（項目編號：校20180167）研究成果

《北京教育》雜志